我們所看見的城鄉變遷、一地的地景地貌改變，是國家透過土地使用計畫進行。講者介紹了「土地使用計畫」在國家整體開發計畫的角色，並揭露當前的土地問題和政策的偏差：為經濟成長、為政治菁英、為財政赤字服務的政策，產生了許多「國內難民」。了解背後的結構，我們才得以透過公民社會的力量，改變權力結構，建構良好的土地政策。

講座：城鄉變遷與土地政策（合作課程：當代社會問題分析）
講者：徐世榮（國立政治大學地政學系教授）
時間：2018/03/19（週一）下午1-4時

◎簡報檔下載： 請按此
◎課程影像紀錄：https://youtu.be/la-89IyVcsI

演講開始，徐老師首先給大家看上禮拜拍的照片。

這是新北市八里台北港，原本是一片綠竹筍林，現在變得非常非常空曠、馬路相當筆直，右邊規畫為行人和腳踏車道。（但是上禮拜去拍照時，既沒行人也沒有腳踏車）

這是新北市林口A7站（機場捷運線其中一站），空曠的這裡原本是農地，後面那幾棟建築是新蓋的「合宜住宅」。馬英九、吳敦義競選連任時蓋的。這兩處都是徵收案。

等演講到最後，再請各位想一想，這四張照片給你的印象是什麼、你看到了什麼？  

 

【國家透過「土地使用計畫」進行城鄉變遷】

城鄉的變遷是透過土地使用計畫在進行：主要分為「都市計畫」、「區域計畫」、「國家公園計畫」。

 

一、「都市計畫」：有發布都市計畫區的，叫作都市土地，法定計畫叫都市計畫。都市土地佔全台灣現有面積大概13%。目前全台有大約435個都市計畫區，都市計畫將某些地方畫為住宅區、某些地方做商業區，有土地使用的分區，之後又有使用的「強度」，即建蔽率、容積率（容積率是指房子可以蓋多高）。我們有土地使用的分區、土地使用分區的管制，這是都市計畫。

二、「區域計畫」：區域計畫主要是管非都市的土地，譬如農地，大家或許看過農舍興建氾濫的新聞，那些農舍主要就是座落在區域計畫區。農地、林地、山坡地等等是屬於區域計畫的範疇，佔國土面積大約78%。

 

三、「國家公園計畫」：扣除前面兩計畫，大約是8%-9%的面積。現在已經通過「國土計畫法」，未來區域計畫法將會以國土計畫法取代。現有的計畫各有其法制體系，都市計畫法、區域計畫法、國家公園法，為計畫作相關規範。這大概就是我們國家城鄉風貌。

都市計畫應當包含很多部門的計畫，譬如交通運輸部門計畫、環境保護部門計畫、公共衛生部門計畫。因為都市計畫在19世紀末開始發展，主要是公共衛生的緣故，當時城市裡面有非常多傳染性疾病，人們認為這跟汙水有很大的關係，所以都市計畫的起源跟下水道的興築有密切關係。

都市計畫就是要融合眾多的部門計畫，希望彼此之間得到和諧的狀況。譬如經濟發展計畫往往會跟環境保護產生衝突和矛盾，這當中要如何取得和諧、共識，是都市計畫重要的任務。都市計畫、土地使用計畫要綜合各部門的計畫，最後得到一個共識和結論，每個地方有每個地方自己的需求，尋求彼此間的共識，所以它包含多元的價值，也必須建構公共利益的共識。都市計畫就是追求公共利益，而公共利益其實是透過大家共同捕捉、形塑，每個城市的公共利益自然是不同的，所以在我們的城鄉風貌當中，應該出現一個多元和諧的價值，彼此可以互相包容。  

 

【土地使用計畫在國家整體開發計畫的角色】

如果我們的城鄉變遷、城鄉風貌產生了問題，應該由都市計畫、區域計畫來承擔責任，然而我們土地使用計畫本身有沒有它的自主性？要問這個問題的時候，我們必須要了解，我們土地使用計畫在國家發展計畫當中，它的位置在哪裡？

我們國家在整體開發計畫當中，基本上有至少這四個計畫：興辦事業計畫、環境保護計畫、土地使用計畫、土地徵收計畫（或市地重劃計畫），這四個都是法定計畫。

一、「興辦事業計畫」：交通部要興建桃園機場第三跑道、要將台南鐵路地下化；科技部提出中部科學園區第三期計畫，座落在后里糖廠、七星糖廠，又提出中科四期，座落在彰化二林；又譬如經濟部要開發工業區或產業園區，這些都叫「興辦事業計畫」。交通部、科技部、經濟部在法律上的名詞稱為「目的事業主管機關」，興辦事業計畫由目的事業主管機關提出。中正大學當初設立於此，目的事業主管機關就是教育部。

二、「環境保護計畫」：興辦事業計畫一提出來後，往往涉及到環境的衝擊，所以目的事業主管機關也必須提出「環境保護計畫」，送給主管機關進行審查。

三、「土地使用計畫」：前面提到的都市計畫、區域計畫、國家公園計畫都屬於這裡。讓大家了解更大的結構，才能知道問題出在什麼地方。

四、「土地徵收計畫」：土地使用計畫，涉及到土地徵收，譬如新北八里台北港、桃園航空城、台南鐵路地下化東移，還有很多進行中的個案都是。

興辦事業計畫、環境保護計畫、土地使用計畫、土地徵收計畫，我們稱之為「多階段行政程序」，這是法學方面的專業術語。其實有的階段還更多，譬如還有水土保持計畫，為不過度混淆，主要介紹這四個計畫。

當目的事業主管機關提出興辦事業，就直接送給國發會（前經建會），經建會是行政院的幕僚，經建會通過幾乎就是行政院通過了。行政院通過後就開始編列預算、送立法院。預算確定後，公務人員就會有執行的壓力和責任。問題在於，當行政院核定之後，下面的三個計畫（環境保護計畫、土地使用計畫、土地徵收計畫）都還沒有開始進行。當興辦事業計畫已經被行政院核定時，其他幾個計畫根本都還沒有草擬、審查，這不是規定，而是一直以來的慣例。土地使用計畫主管機關在內政部，內政部的層級是低於行政院的，卻是當行政院已經核定，才要開始審都市計畫、區域計畫。

至於決策機制，是透過委員會。以都市計畫為例，都市計畫委員會多半不到20人，苗栗以往是15人，台中市總共19人，台北縣都市計畫委員會也差不多19人。19人中政府官員9位，接近1/2；第二類是學者專家，大約4人；第三類是地方熱心公益人士，譬如議長、副議長、商會理事長、議員。因為土地可以創造出非常龐大的財富，台灣的都市計畫其實已經變成利益交換的場域：透過都市計畫進行土地的變更，把農地變成建地、把建地變成商業區，知情者事先就進場，大賺一筆。地方派系大多從事土地開發，講難聽叫土地炒作，所以「地方熱心公益人士」──議長、副議長、議員、商會理事長──就是關鍵。

現在整體開發的計畫還是非常威權式的，由目的事業主管機關在主導，而主導整體開發計畫的目的事業主管機關只考量單一價值，計畫核定時只依「成本效益分析」的觀念：可以創造多少利益、成本多少，他們認為那就叫公共利益，即所謂「經濟掛帥」。台灣主要由交通部和經濟部主導，前瞻基礎建設計畫的軌道建設、過去的農村再生條例都是為了開發土地，而誰是開發土地的主角？就是地方派系。

什麼是土地？土地可以是商品，可以讓很多人賺錢，很多人在做房地產的投資買賣；經濟學談生產的四大要素，資本、勞力、土地、企業家精神，我們也可以把土地當作經濟生產的要素。但土地也是重要的環境生態要素，為什麼要保護農業，因為農業可以幫我們涵養地下水，農業可以幫助我們把很多動物保留下來，所以土地也是環境。另外，土地也是我們認同的空間、認同的地方，土地是我們的家。在我們的土地政策裡，這些重要的價值沒有被容納到決策的過程中，被尊重、被討論。都市計畫應當是由下而上，我們的地景地貌應該如何、土地使用規畫怎麼配置、未來對地區發展的願景是什麼，要透過都市計畫真正的形塑和體現。  

 

【流離失所的「國內難民」】

為什麼我們的土地問題非常嚴重，因為我們對於土地的多元的價值和認知，往往在公共政策制訂決策過程中被排除。土地問題產生了「國內難民」，這在學術界是一個重要的研究課題，我們常用的字眼是「Development-Induced Displacement（DID）」：「因為發展而導致的迫遷」。意思是，許多以增進國家利益或公共利益為名的開發計畫──愛台十二建設計畫、前瞻基礎建設計畫，我們都耳熟能詳的開發計畫──它們強迫許多人離開他們賴以維生的土地及住家，致使其生活及生命皆遭致嚴重衝擊。台灣現在這樣的個案是很多的，並未因為換黨執政而解決，以下介紹幾個個案。

◎苗栗大埔土地徵收案
 

這個奮鬥很久的官司最後是居民贏、政府敗訴，今年很有可能把張藥房重建回來。左下照片往遠處看其實有很多山巒，左上是不幸自殺身亡的張森文大哥，右中是他太太彭秀春女士，另外是柯家（右上）、黃家（右下）。

此案總共徵收的面積大概155公頃（台北大安森林公園是26公頃），那裡主要是特定農業區，特定農業區是最好的、要保留下來的土地，現在卻把它開發成住宅區跟商業區，如今很多土地都還是空著，蓋了很多的房子但是賣不掉。 

 

◎新北八里台北港


對應一開始看到的照片，新北八里台北港本來不是那個空曠的樣子。左下的阿嬤叫作汪菊，右上是她的婆婆，右下是她們家。她婆婆知道了徵收案非常憂鬱，不幸的在煩惱中過世了。苗栗大埔也很多人都死了，只是新聞媒體沒有報，很多是因為憂鬱，徐老師走街頭看了很多個案，只是大眾不知道而已。

左上的照片後面是綠竹筍林，汪菊就是靠種這些綠竹筍養活一家老小，而這個綠竹筍林現在變成第一張給大家看的空曠地。八里台北港總共徵收的範圍135公頃，當初在開發時，政府將藍圖描繪得非常美，遊艇事業、遊憩觀光產業等一片榮景。然而土地區段徵收完之後，到現在還沒標出去，這是老師氣的地方，你把人家的土地搶過來、房子拆掉，現在擺著荒廢。很多政府的計畫都是謊言計畫，預測得很美好，當一切都是假的，往往說是「市場情勢改變」，沒有人要負責。

※延伸閱讀：公視《汪菊的願望》

 

◎機場捷運林口A7站區

馬英九總統和吳敦義副總統競選連任時提出合宜住宅，這個案子是歷年來有關區段徵收速度最快的，包括都市計畫的變更（前面提的第三、第四個計畫），只花了一年半的時間。為什麼速度那麼快？各位看到這三個字：「預標售」。

什麼叫作預標售？你還住在你家裡面、你家人還擁有土地所有權，但是政府已經把你們家的土地標走。作為實施民主憲政的國家，政府這麼做引起很大很大的爭議。

右下這一戶是唯一抗爭成功保留下來的。左上這張也是歷史性的照片，中間這個人是以前的內政部營建署署長，葉世文，他現在在監牢裡，他收了左邊這位（遠雄建設公司董事長趙藤雄）的錢。
現在那邊很多地也是標不出去，非常空曠，以前是種茶的地方，很多人居住。

 

◎中科四期彰化二林相思寮

主要是徵收台糖的土地（大排沙農場），總共徵收631公頃，到目前為止只使用了2.5公頃。中科四期是因為友達光電要進去設廠，但是徵收後他們沒有進去，卻不需要負擔任何責任。
政府現在開發工業區，是找廠商提出「投資意向書」，苗栗縣長劉政鴻就拿到群創光電的投資意向書，說為了設廠、促進經濟成長，所以要徵收這邊的地。但是後來群創光電不進去、中科四期友達光電不進去，他們一點責任都沒有，投資意向書有沒有可能就只是廠商配合政府提出？而631公頃只用了2.5公頃，開發工業區的需求真的存在嗎？

 

◎新竹璞玉計畫

現在正在抗爭當中。這在高鐵車站，一邊是竹北市已經蓋得很高了，另一邊準備要往竹東方向徵收440公頃。左上這張是早期的區段徵收，這棟大樓是台大，台大要了一塊地說要設生醫園區，大家也期待他們進去蓋醫院、研究單位，但是後來沒有錢、沒有實現。這棟大樓建成的時候，馬英九前總統去剪綵，老師一些朋友去那邊抗議，左下這張照片有一位大約90歲的謝阿伯，只會講客語的他，將憲法第15條背得非常熟。

 

◎新北市淡海新市鎮二期

淡海新市鎮第一期徵收440公頃，只用了大概四成，現在又要徵收第二期1100公頃，這裡都是住了很多人的。

 

◎桃園航空城土地徵收案

桃園航空城現在是進行式，要徵收的面積將是台灣歷年來最大徵收案，3150公頃，為了第三跑道。桃園機場現在使用兩個跑道，然而在南邊本來就有一個軍用跑道（右上照片），海軍的反潛機隊本來駐紮於此、以前是空軍基地，黑貓中隊從日本時代遺留下來的。現在機場卻要把原來這些品質不錯的機場地廢掉，變成住宅區、商業區、辦公區，另外徵收土地興建第三跑道。

 

◎台南鐵路地下化東移土地徵收

台南鐵路東移更是進行式。原先的規畫其實是「原軌地下化」，在民國84年定案，要跟人家借土地，請東側的居民讓出一些土地蓋個臨時軌，施工期間火車可以走，等原軌地下化完成後再切換回來，土地還給居民。當地居民沒有反對：縱然我家會拆掉一部分，這是公共事業，我們願意，以後再把地還給我們就好。這在法令的名詞叫「土地徵用」，政府付點租金、以後幫他修好房子。
後來計畫生變，跟原來同意徵用的居民講，土地徵用要用很久，我看我就給你錢你們搬家好了，變成「土地徵收」。老師認為並不符合徵收要件，因為徵收一定要是最後迫不得已的手段，當你還有方法可以達到你的目的時，不能動不動就土地徵收。 

這些都是基本人權的問題，浮濫的徵收造成國內的難民。為什麼浮濫徵收？剛剛講的四個計畫，第四個是土地徵收計畫；什麼時候決定，興辦事業計畫的時候就決定。這幾個案子都是，行政院國發會決定後，都市計畫、環評才開始做，我們的土地使用計畫沒有自主性，多元價值沒有辦法進來，所以我們的土地政策出現了非常嚴重的偏差。  

 

【為人作嫁的土地政策】

此外，我們的土地政策、都市計畫、城鄉變遷，大部分都是為了服務其他政策在做的。

一、「為經濟成長服務的土地政策」：
經濟部、科技部、交通部都是。以經濟部為例，獎勵投資條例、及其接續的促進產業升級條例及產業創新條例，都有二個重點，一為減稅，另一則為土地的提供。土地僅只是經濟生產函數中的一個因子，僅被視為一個經濟生產的要素，而這也是長期以來政府施政的主要思維。政府不斷開發工業區，或是將農地轉變為工業生產用地，其所採取的手段大抵皆為強烈的土地徵收。 政府往往說是為了容納農地上的違章工廠，所以要開發這些工業區，但開發了工業區之後，違章工廠還是不斷在增建。
 

二、「為政治菁英服務的土地政策」：
政治菁英通常就是地方派系。土地和一般商品不同，土地不可增加、不可移動，有它的「壟斷性」，誰掌握了土地的壟斷性，誰就可以累積龐大的資源。土地的價格不是市場決定的，往往是人為主觀創造出來的。剛上任的陸委會主委陳明通專門研究地方政治派系，他的書就指出，地方政治菁英過半數都是在從事土地相關的行業：譬如建築業、砂石業，建築業特別多，因為門檻低，很多台灣的建設公司都是一案公司。

在研究地政的我們常常說「地方政治（Local Politics）其實就等同於土地政治（Land Politics）」，土地裡面隱藏著非常龐大的利益，這個觀點往往視土地為獲利的商品，強調的是交換價值，反對使用價值。所以地方政府首長及行政官員、地方派系與財團往往成為成長聯盟，透過土地開發炒作，可以由都市計畫來予以印證。都市計畫為什麼做某個變更，也許可以問問地方的耆老，了解背後的政治關係，很多知識是用腳走出來，我今天跟各位分享的也是長年抗爭的心得，也不純然是書本裡的知識。

 

三、「為財政赤字服務的土地政策」：
現在我們每個人平均負債都超過100萬，政府沒有錢，但是要加稅會對選票有影響，而選舉時開的支票又要有錢。錢從哪邊來？

農地是不繳稅的，所以一個縣市裡面有農地對財政一點幫助都沒有。地方政府就把農地變成都市土地，把它從區域計畫變更成都市計畫，把非都市土地變成都市土地，就可以開始課稅了。地方政府的主要稅是土地稅，土地稅包含地價稅、土地增值稅、房屋稅，這是最主要的地方自有財源（所得稅是交給中央），所以想盡辦法將農地變更成都市土地。

另外一個方式是透過區段徵收。行政院民國79年發布行政命令，農地變更為都市土地，一律採區段徵收。區段徵收完之後，土地分成三種，一種發還給原來的土地被徵收人，這叫「抵價地」，抵原本要給你的補償費用，大約佔40％；另一個叫「公共設施用地」，大概佔25~30％，包括馬路、變電所、市場、學校；剩30~35％就是地方政府的，拿來標。所以地方政府是透過徵收在賺錢。政府透過區段徵收，能取得大面積的可建築用地，一般房地產業者稱之為配餘地，經由配餘地的讓售及標售賺進大筆鈔票。

上一次新竹縣長選舉的候選人鄭永金，自由時報在2014年報導，鄭永金說他8年縣長任內，「完成8個區段徵收、縣府開源至少500億」。政府的開源來自於土地徵收之後，配餘地的標售，透過這種方式在賺錢。想想，把汪菊她們家的地拿過來，把張森文大哥家的地拿過來，然後標售，覺得這樣適合嗎？公共建設是大家用的，怎麼讓少數人在承擔成本？另外，他發放老人年金的錢也是透過徵收來的，適當嗎？

另一個個案，由於前瞻基礎建設計畫不只是中央給錢，地方要有自己的配合款，配合款的來源？去年3月27號自由時報報導，賴清德說，「過去6年，在任內共進行15個區段徵收」、「任期內完成12案，未來將進帳200億」。透過這樣的方式賺錢，已是不分政黨的政治慣例。

 

【如何建構良好的土地政策？】

我們土地政策沒有相對的自主性，都是為別人服務，土地政策彰顯出地景地貌、城鄉變遷，都是為了目的事業主管機關、政治菁英、地方派系、地方政府財政的需要，希望這場演講能幫助大家，以後看到都市計畫、看到地景地貌時，能掌握住背後那些故事。

我們如何建構良好的土地政策，讓土地的多元價值都能被考量、納入？需要有個強而有力的公民社會。現在是政府跟資本、派系結合起來，變成一個成長機器，一個壟斷性的政權，公民社會的力量進不來，在這種結合底下，土地只是商品，只是經濟生產的要素，僅具單一價值，是投機炒作的商品。

我們要透過「公民社會」的力量給予衝擊，找回土地的多元價值，土地不僅僅是商品、獲利的工具，也是我們主觀認同的地方。許多土地徵收案在抗爭、不願離開家園時，社會說他們是釘子戶，對他們而言是很大的打擊和汙辱，你如果實際進入社區，會發現他們並不是想要錢，他們只是希望繼續住在這個地方，這是我的家，有我的記憶，我已經七八十歲，給我再多的補償我又能夠享受幾年？這是權力結構的關係，我們如果要良好的城鄉風貌，權力結構關係必須改變。

 

【結論】

我們的土地政策非常欠缺相對自主性，其實這句話隱含的意思是：我們沒有土地政策，我們只有經濟發展政策、科學園區政策，土地政策都在配合他們，在配合目的事業主管機關所提出的興辦事業計畫。

土地僅被視為商品、生產或獲利要素，城鄉變遷也因此呈現投機炒作及剝削，非常欠缺多元價值及以人為本的風貌。很期待能透過公民社會力量，轉化政治經濟結構及權力運作，也檢討前面提到的多階段行政程序。

新一代的土地政策應有其相對自主（相對於興辦事業計畫）的治理空間，不是完全由經濟部、交通部主導，興辦事業計畫本身只是部門計畫，其他法定計畫應該是相等的位階。同時，也應該要重視多元的土地價值，如民主、人權、公平、正義、永續與主觀認同。

前面的照片再看一遍，你看到什麼？不要只看到外在的形體，背後是有故事的。

 

【附：土地徵收要件】

如有公共建設的需求，可以有多種取得土地的方式，譬如最近鴻海、富士康要到美國設廠的新聞，美國是如何提供土地給鴻海？到目前為止他們沒有動用徵收，都是用買的。而土地如果一定要徵收的話，要怎麼徵收？一般要同時符合六個要件：

一、符合法律形式規定：
現在主要依土地徵收條例。以往土地法規定得非常粗糙，所以大法官第409號解釋文促成了民國89年土地徵收條例制定。

二、增進公共利益：
這六個字是憲法第23條的文字。問題在於公共利益如何決定？公共利益是個抽象的詞彙，法律不確定的概念，所以一定要透過正當性和程序形塑。大法官709號、739號解釋文要求舉辦「聽證會」，透過聽證會決定所謂的公共利益。我們現在都用「公聽會」，其實都是假的，另外還有僅僅不到20人的「委員會」。

三、必要性前提：
你真的需要這個地嗎？像台南鐵路地下化，我們在公聽會上就直接問，原來的土地有沒有辦法做到鐵路地下化？交通部的官員也坦言工程技術上沒問題。顯然並沒有這個必要性。

四、比例性：
比例性原則是行政程序法第7條，如果真的有必要，一定要損害最小為之。為什麼一定要東移15公尺、20公尺，為什麼不能只東移5公尺？

五、最後迫不得已的手段：
土地徵收一定是最後的手段，如果你有別的方法，要走別的方法。

六、符合五個要件之後，才會是合理的補償與安置。  

【延伸閱讀】

1. 王振寰《誰統治台灣》：第五章主要在寫台中市的都市計畫、地景的變遷。
2. 陳東升《金權城市》：分析台北地區地方派系的土地炒作。
3. 公共電視《汪菊的願望》：談新北八里台北港土地徵收案。

影像剪輯／洪育增
文字整理／廖培伶